Conseil d’État, 3ème – 8ème chambres réunies, 05/04/2022, 458476, Inédit au recueil Lebon

Texte Intégral :

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 458476, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 novembre 2021 et 25 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Confédération paysanne, la Fédération des syndicats agricoles MODEF des Landes, le Mouvement inter-régional des AMAP (MIRAMAP), l’Association nationale pour une aviculture fermière indépendante et citoyenne (ANAFIC), l’association Bio Consom’acteurs, l’association Collectif sauve qui poule, l’association Agir pour l’environnement et la Fédération nationale d’agriculture biologique (FNAB) demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler les dispositions du b) du 3° de l’article 1er de l’arrêté´ du 17 septembre 2021 du ministre de l’agriculture et de l’alimentation modifiant l’arrêté du 16 mars 2016 relatif aux niveaux du risque épizootique en raison de l’infection de l’a

Texte Intégral :

Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 458476, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 16 novembre 2021 et 25 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Confédération paysanne, la Fédération des syndicats agricoles MODEF des Landes, le Mouvement inter-régional des AMAP (MIRAMAP), l’Association nationale pour une aviculture fermière indépendante et citoyenne (ANAFIC), l’association Bio Consom’acteurs, l’association Collectif sauve qui poule, l’association Agir pour l’environnement et la Fédération nationale d’agriculture biologique (FNAB) demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler les dispositions du b) du 3° de l’article 1er de l’arrêté´ du 17 septembre 2021 du ministre de l’agriculture et de l’alimentation modifiant l’arrêté du 16 mars 2016 relatif aux niveaux du risque épizootique en raison de l’infection de l’avifaune par un virus de l’influenza aviaire hautement pathogène et aux dispositifs associés de surveillance et de prévention chez les volailles et autres oiseaux captifs et l’arrêté du 16 novembre 2016 définissant les zones géographiques dans lesquelles le transport ou l’utilisation des appelants pour la chasse au gibier d’eau sont autorisés en application de l’arrêté du 16 mars 2016 relatif aux niveaux de risque épizootique en raison de l’infection de l’avifaune par un virus de l’influenza aviaire hautement pathogène et aux dispositifs de surveillance et de prévention chez les volailles et autres oiseaux captifs ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 458806, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 25 novembre 2021 et 25 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Confédération paysanne, la Fédération des syndicats agricoles MODEF des Landes, le Mouvement inter-régional des AMAP (MIRAMAP), l’Association nationale pour une aviculture fermière indépendante et citoyenne (ANAFIC), l’association Bio Consom’acteurs, l’association Collectif sauve qui poule, l’association Agir pour l’environnement et la Fédération nationale d’agriculture biologique (FNAB) demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler les dispositions des articles 20 et 22 de l’arrêté´ du 29 septembre 2021 du ministre de l’agriculture et de l’alimentation relatif aux mesures de biose´curite´ applicables par les opérateurs et les professionnels liés aux animaux dans les e´tablissements détenant des volailles ou des oiseaux captifs dans le cadre de la prévention des maladies animales transmissibles aux animaux ou aux êtres humains ;

2°) d’annuler les dispositions de l’article 3 de l’arrêté du 29 septembre 2021 du ministre de l’agriculture et de l’alimentation définissant les zones a` risque de diffusion du virus de l’influenza aviaire ;

3°) d’annuler l’instruction technique du 18 novembre 2021 relative aux conditions de mise a` l’abri de volailles en élevage commercial ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

3° Sous le n° 458842, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 26 novembre 2021 et 24 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Confédération paysanne, la Fédération des syndicats agricoles MODEF des Landes, le Mouvement inter-régional des AMAP (MIRAMAP), l’Association nationale pour une aviculture fermière indépendante et citoyenne (ANAFIC), l’association Bio Consom’acteurs, l’association Collectif sauve qui poule, l’association Agir pour l’environnement, et la Fédération nationale d’agriculture biologique (FNAB) demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler l’arrêté du ministre de l’agriculture et de l’alimentation du 4 novembre 2021 qualifiant le niveau de risque épizootique en matie`re d’influenza aviaire hautement pathogène ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

4° Sous le n° 459136, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 3 décembre 2021 et 24 février 2022 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Confédération paysanne, la Fédération des syndicats agricoles MODEF des Landes et l’Association nationale pour une aviculture fermière indépendante et citoyenne (ANAFIC) demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler l’arrêté´ du ministre de l’agriculture et de l’alimentation du 4 novembre 2021 portant extension de l’accord interprofessionnel conclu le 4 octobre 2021 dans le cadre du comité´ interprofessionnel des palmipèdes a` foie gras (CIFOG) relatif a` la sécurisation de la production vis-a`-vis du risque sanitaire dans la filie`re palmipe`des a` foie gras ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :
– le règlement (CE) n° 889/2008 de la Commission du 5 septembre 2008 portant modalités d’application du règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits biologiques en ce qui concerne la production biologique, l’étiquetage et les contrôles ;
– le règlement (UE) 2016/429 du Parlement Européen et du Conseil du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale ;
– la directive 98/58/CE du Conseil du 20 juillet 1998 concernant la protection des animaux dans les élevages ;
– le code rural et de la pêche maritime, notamment son article L. 221-1 ;
– le code des relations entre le public et l’administration, notamment ses articles L. 221-5 et L. 221-6 ;
– l’arrêté du 16 mars 2016 relatif aux niveaux du risque épizootique en raison de l’infection de l’avifaune par un virus de l’influenza aviaire hautement pathogène et aux dispositifs associés de surveillance et de prévention chez les volailles et autres oiseaux captifs ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Nicolas Jau, auditeur,

– les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;

Vu la note en délibéré présentée le 16 mars 2022, sous les numéros 458476 et 458806, par la Confédération paysanne ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article L. 221-1 du code rural et de la pêche maritime dans sa version en vigueur entre le 24 juillet 2011 et le 22 octobre 2021 :  » Suivant les modalités prévues par un arrêté conjoint du ministre chargé de l’agriculture et du ministre chargé de l’économie et des finances, le ministre chargé de l’agriculture peut prendre toutes mesures destinées à prévenir l’apparition, à enrayer le développement et à poursuivre l’extinction des maladies classées parmi les dangers sanitaires de première et deuxième catégories, en vertu du présent titre « . Aux termes du même article dans sa version applicable depuis le 22 octobre 2021 :  » Pour l’application des dispositions du présent titre, les maladies animales réglementées comprennent : / 1° Les maladies répertoriées mentionnées au paragraphe 1 de l’article 5 du règlement (UE) 2016/429 du 9 mars 2016 relatif aux maladies animales transmissibles et modifiant et abrogeant certains actes dans le domaine de la santé animale ; / 2° Les maladies émergentes mentionnées à l’article 6 de ce règlement ; / 3° Les autres maladies figurant sur une liste établie par le ministre chargé de l’agriculture, à l’encontre desquelles il peut être nécessaire, dans un but d’intérêt collectif, de mettre en œuvre des mesures nationales « . Aux termes de l’article L. 221-1-1 du même code :  » L’autorité administrative prend toutes mesures destinées à prévenir l’apparition, à enrayer le développement et à poursuivre l’extinction des maladies mentionnées aux 1° et 2° de l’article L. 221-1 que requiert l’application du règlement (UE) 2016/429 du Parlement européen et du Conseil du 9 mars 2016 et des actes délégués et d’exécution qu’il prévoit. / Elle peut prendre, à l’encontre de ces maladies, des mesures de lutte supplémentaires dans les conditions fixées aux articles 71 et 170 de ce règlement et à l’article L. 201-4 du présent code. / Elle peut également prendre de telles mesures à l’encontre des maladies mentionnées au 3° de l’article L. 221-1 dans les conditions fixées aux articles 171 et 226 du même règlement et à l’article L. 201-4 du présent code « .

2. Par un arrêté du 17 septembre 2021, le ministre de l’agriculture et de l’alimentation a modifié l’arrêté du 16 mars 2016 relatif au niveau de risque épizootique en raison de l’infection de l’avifaune par un virus de l’influenza aviaire hautement pathogène (IAHP), notamment pour supprimer, par le b du 3° de l’article 1er, en situation de risque épizootique modéré ou élevé, la possibilité de dérogations à l’obligation de claustration des volailles qui était prévue par l’arrêté du 16 mars 2016. Par deux arrêtés du 29 septembre 2021, complétés par une instruction technique du 18 novembre 2021, le même ministre a institué une obligation de mise à l’abri des volailles situées dans les  » zones à risque particulier  » et des palmipèdes se trouvant dans les  » zones à risque de diffusion  » en période de risque épizootique modéré ainsi que de l’ensemble des volailles d’élevage en période de risque élevé et a abrogé le 5ème alinéa de l’article 7 de l’arrêté du 8 février 2016, qui disposait que les dérogations fondées sur l’annexe II de l’arrêté du 29 septembre 2021 étaient réservées aux seuls élevages de moins de 3 200 animaux. Par un arrêté du 4 novembre 2021, le ministre a classé au niveau élevé le risque épizootique en matière d’IAHP. Enfin, par un autre arrêté du 4 novembre 2021, il a, en application des dispositions des articles L. 632-3 et L. 632-4 du code rural et de la pêche maritime, étendu jusqu’au 31 décembre 2022 l’accord interprofessionnel conclu le 4 octobre 2021 dans le cadre du comité interprofessionnel des palmipèdes à foie gras (CIFOG) relatif à la sécurisation de la production vis-à-vis du risque sanitaire.

3. Les requêtes de la Confédération paysanne et autres tendent à l’annulation de l’ensemble des décisions mentionnées au point 2. Elles présentent à juger des questions similaires. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

Sur la légalité de l’arrêté du 17 septembre 2021, des arrêtés du 29 septembre 2021 et de l’instruction technique du 18 novembre 2021 :

En ce qui concerne le respect de la liberté d’entreprendre, de la liberté du commerce et de l’industrie et du droit de propriété :

4. Les requérants soutiennent que les décisions attaquées portent une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre, à la liberté du commerce et de l’industrie et au droit de propriété. Ils soutiennent notamment que la réduction des dérogations à la claustration et à la mise sous filet entraîne une réduction pouvant aller jusqu’à 50 % de l’activité et du chiffre d’affaires des éleveurs et pouvant entraîner un arrêt complet de l’activité de ceux d’entre eux qui ne sont pas en mesure de se conformer à l’obligation de claustration des cheptels en période de risque sanitaire lié à l’influenza aviaire.

5. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers que les décisions prises par le ministre de l’agriculture et de l’alimentation et analysées au point 2 ci-dessus sont intervenues à la suite de plusieurs épisodes épizootiques d’influenza aviaire hautement pathogène (IAHP) survenus au cours des années récentes et qui ont été de plus en plus fréquents en France et en Europe au cours de la dernière décennie. L’IAHP, maladie animale dont la principale voie d’introduction est l’avifaune sauvage, est hautement contagieuse et susceptible d’infecter, outre les oiseaux, certains mammifères, voire l’être humain. Dans son avis relatif à un retour d’expérience sur la crise influenza aviaire hautement pathogène 2020-2021 (première partie) du 26 mai 2021, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES) rappelle que les virus d’influenza aviaire sont résistants et peuvent demeurer plusieurs jours dans l’environnement naturel, ce qui favorise la transmission de l’influenza aviaire entre la faune sauvage et les animaux d’élevage mais aussi la transmission de la maladie d’élevage à élevage. En cas de détection d’un foyer d’infection dans un élevage, l’ensemble du cheptel est abattu et les conséquences économiques pour les éleveurs sont particulièrement lourdes. Les pertes de marge brute pour les filières avicoles liées aux deux épisodes d’influenza aviaire en 2015-2016 et en 2016-2017, estimées par l’Institut technique des filières avicole, cunicole et piscicole (ITAVI) et reprises par Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux dans un rapport de juillet 2021, ont été chiffrées respectivement à 441 et 583 millions d’euros, l’Etat ayant versé respectivement 134 et plus de 230 millions d’euros à la filière d’élevage concernée pour ces deux seuls épisodes d’influenza aviaire en France. Au cours de l’hiver 2020-2021, l’apparition de 492 foyers a entrainé l’abattage de plus de trois millions de volailles.

6. En deuxième lieu, il ressort encore des pièces des dossiers que, dans une note d’appui scientifique et technique du 23 décembre 2020 relative aux paramétrages d’actions de dépeuplement préventif dans les zones réglementées autour des foyers d’IAHP à H5N8 dans le sud-ouest de la France, l’ANSES estimait déjà que la présence de canards en plein air, compte tenu du niveau de risque élevé d’IAHP sur tout le territoire français, augmente très fortement le risque de diffusion aérienne du virus influenza et d’amplification de l’épizootie au sein des élevages de palmipèdes, une fois que l’infection y a été introduite. Dans son avis relatif à un retour d’expérience sur la crise influenza aviaire hautement pathogène 2020-2021 (première partie) du 26 mai 2021, les experts de l’ANSES identifient formellement l’élevage en plein air en période de risque comme l’un des facteurs majeurs de risque d’introduction dans les élevages puis de diffusion entre élevages des virus d’influenza aviaire et recommandent au Gouvernement de supprimer toute possibilité de dérogation à la mise à l’abri des animaux en période à risque élevé d’influenza aviaire, sauf cas très particuliers. Par ailleurs, cette recommandation de suppression des exceptions à l’obligation de claustration des animaux en période de risque d’influenza aviaire est réitérée par l’ANSES dans la deuxième partie de son avis relatif à un retour d’expérience sur la crise d’influenza aviaire hautement pathogène 2020-2021 du 5 novembre 2021 qui indique que l’absence de mise à l’abri des oiseaux a un impact extrêmement fort sur le risque de diffusion du virus de l’IAHP entre élevages. Dans la deuxième partie de cet avis, les experts de l’ANSES estiment aussi, contrairement à ce qu’affirment les requérants, que l’élevage en plein air constitue un facteur de risque réel pour l’introduction du virus d’influenza aviaire et un facteur de risque important pour la transmission du virus entre les élevages, y compris pour les petits élevages autarciques. L’importance de la mise à l’abri dans la limitation du risque de diffusion est d’ailleurs réaffirmée par l’ANSES dans la troisième partie de cet avis, en date du 13 janvier 2022. La mise à l’abri constitue ainsi la mesure la plus efficace pour lutter contre la présence de volailles en plein air et réduire ce facteur essentiel de risque épizootique.

7. En troisième lieu, si d’autres mesures que la mise à l’abri étaient envisageables pour contribuer à réduire les risques de contamination dans les élevages, il ressort des pièces des dossiers que celles-ci ne permettaient pas à elles seules de prévenir les épisodes épidémiques, dès lors notamment que, comme le rappelle un rapport de juillet 2021 du Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux, il n’existe pas encore de vaccin validé et enregistré, directement utilisable chez les palmipèdes, contre les virus d’influenza aviaire et qu’une vaccination massive des animaux n’est pas encore techniquement réalisable.

8. Il ressort au demeurant des pièces des dossiers que le ministre de l’agriculture et de l’alimentation a pris une série d’arrêtés, publiés au Journal officiel de la République française du 25 novembre 2021 et du 5 décembre 2021, pour permettre aux éleveurs de conserver, malgré la situation sanitaire et l’obligation de mise à l’abri de leurs animaux, le bénéfice des labels de qualité ou d’appellation d’origine contrôlée.

9. Par suite, les décisions attaquées, justifiées par l’intérêt public s’attachant à la lutte contre le risque de diffusion et de propagation d’une épizootie particulièrement grave, n’ont porté une atteinte disproportionnée ni à la liberté d’entreprendre et à la liberté du commerce et de l’industrie, ni au droit de propriété des éleveurs.

En ce qui concerne le respect du bien-être animal :

10. Aux termes de l’article L. 214-1 du code rural et de la pêche maritime :  » Tout animal étant un être sensible doit être placé par son propriétaire dans des conditions compatibles avec les impératifs biologiques de son espèce « . Aux termes de l’article L. 214-3 du même code :  » Il est interdit d’exercer des mauvais traitements envers les animaux domestiques ainsi qu’envers les animaux sauvages apprivoisés ou tenus en captivité. / Des décrets en Conseil d’Etat déterminent les mesures propres à assurer la protection de ces animaux contre les mauvais traitements ou les utilisations abusives et à leur éviter des souffrances lors des manipulations inhérentes aux diverses techniques d’élevage, de parcage, de transport et d’abattage des animaux. (…) « . Aux termes de l’article 3 de la directive 98/58/CE du Conseil du 20 juillet 1998 concernant la protection des animaux dans les élevages :  » Les États membres prennent les dispositions pour que les propriétaires ou détenteurs prennent toutes les mesures appropriées en vue de garantir le bien-être de leurs animaux et afin d’assurer que lesdits animaux ne subissent aucune douleur, souffrance ou dommage inutile « .

11. L’article 20 de l’arrêté attaqué du 29 septembre 2021 relatif aux mesures de biosécurité applicables par les ope´rateurs et les professionnels lie´s aux animaux dans les e´tablissements détenant des volailles ou des oiseaux captifs dans le cadre de la pre´vention des maladies animales transmissibles aux animaux ou aux êtres humains dispose que :  » Lorsque l’arrêté du 16 mars 2016 susvisé et l’arrêté du 29 septembre 2021 susvisé le prévoient : / – dans les établissements à finalité commerciale, les volailles et les oiseaux captifs détenus sont mis à l’abri et leur alimentation et leur abreuvement sont protégés, selon les modalités précisées à l’annexe II du présent arrêté (…) « . L’instruction technique du 18 novembre 2021 précise que :  » (…) L’arrêté du 29 septembre 2021 définit les mesures de prévention à respecter dans les établissements détenant des volailles ou des oiseaux captifs, sur la base d’une analyse de risques. L’arrêté met fin au système de dérogation précédant et introduit les modalités de mise à l’abri, prenant en compte les espèces et les types et modes d’élevage, lorsque le niveau de risque impose la mise en place de mesures renforcées de biosécurité (…) « .

12. Il ressort des pièces des dossiers que l’annexe II de l’arrêté du 29 septembre 2021 relatif aux mesures de biosécurité applicables par les opérateurs et les professionnels liés aux animaux dans les établissements détenant des volailles ou des oiseaux captifs dans le cadre de la prévention des maladies animales transmissibles aux animaux ou aux êtres humains ainsi que l’instruction technique du 18 novembre 2021 prévoient la possibilité de parcours réduits, sur le fondement d’une autorisation prise après avis d’un vétérinaire, pour des motifs de bien-être animal pour les gallinacés élevés en plein air sous labels ou en agriculture biologique et pour les volailles élevées en petits bâtiments ou dans le cadre d’un modèle économique dit de circuit court autarcique. Cette même annexe II ainsi que l’instruction technique prévoient d’autres possibilités d’adaptations à l’obligation de claustration en cas de risque sanitaire, adaptations qui permettent de prendre en compte la préservation du bien-être animal, même en cas d’épisode d’influenza aviaire.

13. Dès lors et en tout état de cause, les décisions attaquées ne portent pas une atteinte disproportionnée au bien-être animal au regard de l’intérêt public que représente la lutte contre la diffusion du virus de l’influenza aviaire hautement pathogène.

En ce qui concerne le respect du principe de sécurité juridique :

14. Les requérants soutiennent que les dispositions contestées ont méconnu le principe de sécurité juridique en ce qu’elles ne prévoient pas de dispositions transitoires et sont immédiatement applicables alors que la généralisation de l’obligation de mise à l’abri des animaux dans des bâtiments fermés en période de risque modéré ou élevé d’influenza aviaire en fonction des zones de risque ou même sur l’ensemble du territoire national ainsi que la réduction des possibilités de dérogation à cette obligation, notamment pour des raisons de bien-être animal, ont des conséquences économiques très négatives pour un nombre important d’éleveurs. Ils soulignent que l’ANSES, dans son avis relatif à un retour d’expérience sur la crise influenza aviaire hautement pathogène 2020-2021 du 26 mai 2021, estime, sur le fondement d’un sondage conduit par l’interprofession, que 20 % des éleveurs sur un total d’environ 14 000 élevages sont encore dans l’impossibilité matérielle de confiner la totalité de leurs animaux et se retrouvent contraints par les mesures contestées de réduire, parfois très fortement, leurs cheptels, voire d’interrompre temporairement ou définitivement leurs activités, alors que l’élevage en plein air est au cœur de la pratique professionnelle de ces éleveurs et de leur modèle économique.

15. Aux termes de l’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration :  » L’autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d’édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l’article L. 221-6 lorsque l’application immédiate d’une nouvelle réglementation est impossible ou qu’elle entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. / Elle peut également y avoir recours, sous les mêmes réserves et dans les mêmes conditions, afin d’accompagner un changement de réglementation « . Aux termes de l’article L. 221-6 du même code :  » Les mesures transitoires mentionnées à l’article L. 221-5 peuvent consister à : / 1° Prévoir une date d’entrée en vigueur différée des règles édictées ; / 2° Préciser, pour les situations en cours, les conditions d’application de la nouvelle réglementation ; / 3° Enoncer des règles particulières pour régir la transition entre l’ancienne et la nouvelle réglementation « .

16. Si l’exercice du pouvoir réglementaire implique pour son détenteur la possibilité de modifier à tout moment les normes qu’il définit, sans que les personnes auxquelles sont, le cas échéant, imposées de nouvelles contraintes puissent invoquer un droit au maintien de la réglementation existante, et si, en principe, les nouvelles normes ainsi édictées ont vocation à s’appliquer immédiatement, dans le respect des exigences attachées au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, il résulte des dispositions citées au point 15 qu’il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire, agissant dans les limites de sa compétence et dans le respect des règles qui s’imposent à elle, d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, cette réglementation nouvelle. Il en va ainsi lorsque l’application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause.

17. Il résulte toutefois de ce qui a été dit aux points 5 et 6 que les décisions attaquées se justifient par la nécessité de faire face à la diffusion du virus de l’influenza aviaire, qui impliquait que des mesures soient prises en urgence. Par ailleurs, il ressort des pièces des dossiers que l’amélioration générale des connaissances sur les moyens de lutte contre l’épizootie avait permis d’identifier la mise à l’abri comme facteur clé de réduction des risques, l’avis de l’ANSES du 26 mai 2021 relevant ainsi le renforcement des capacités de mise à l’abri de la filière suite aux épisodes épidémiques depuis 2017. En outre, une  » feuille de route influenza aviaire « , signée le 8 juillet 2021 par le ministre de l’agriculture et de l’alimentation et les organisations professionnelles représentant les filières concernées, indiquait, parmi les mesures que le Gouvernement souhaitait prendre en urgence au cours de l’été 2021, la suppression des dérogations à l’obligation de claustration prévue par la précédente réglementation en vigueur, ce qui était de nature à permettre aux professionnels d’anticiper l’édiction de nouvelles mesures réglementaires de sécurité. Enfin, l’annexe II de l’arrêté du 29 septembre 2021 relatif aux mesures de biosécurité applicables par les opérateurs et les professionnels liés aux animaux dans les établissements détenant des volailles ou des oiseaux captifs dans le cadre de la prévention des maladies animales transmissibles aux animaux ou aux êtres humains et l’instruction technique du 18 novembre 2021 relative aux conditions de mise a` l’abri de volailles en élevage commercial prévoient des possibilités d’adaptation à l’obligation de claustration des animaux imposée par les décisions attaquées.

18. Il résulte de ce qui précède que les dispositions attaquées n’ont pas méconnu le principe de sécurité juridique.

Sur la légalité de l’arrêté du 4 novembre 2021 qualifiant le niveau de risque épizootique en matière d’influenza aviaire hautement pathogène :

19. Aux termes de l’article 3 de l’arrêté du 16 mars 2016 :  » Niveaux de risque épizootique d’IAHP. / Le niveau de risque épizootique d’IAHP est défini par arrêté du ministre en charge de l’agriculture. / Le risque épizootique auquel sont exposés les volailles et autres oiseaux captifs en cas d’infection des oiseaux sauvages par un virus de l’IAHP est classé en trois catégories, négligeable, modéré et élevé, en fonction des critères suivants : / – le nombre de cas d’IAHP dans l’avifaune sauvage et leur répartition dans le temps et dans l’espace ; / – le regroupement des cas notamment à l’intérieur du territoire national et dans les couloirs migratoires des oiseaux sauvages arrivant ou transitant en France ; / – la distance du territoire national par rapport aux cas dans les pays voisins. / L’apparition d’un foyer d’influenza aviaire sur des volailles ou autres oiseaux captifs pour lequel toute hypothèse de contamination par l’avifaune sauvage a été écartée ne constitue pas un critère pouvant modifier le niveau de risque épizootique. / A chaque niveau de risque, les mesures des niveaux inférieurs sont applicables « . Aux termes de l’article 1er de l’arrêté du 4 novembre 2021 :  » Le niveau de risque épizootique tel que défini à l’article 3 de l’arrêté du 16 mars 2016 susvisé est qualifié de  » Elevé  » pour l’ensemble du territoire métropolitain « .

20. En premier lieu, les requérants soutiennent, par la voie de l’exception d’illégalité, que l’article 3 de l’arrêté du 16 mars 2016 méconnaît, par son imprécision dans la définition des critères de fixation des niveaux de risque épizootique d’IAHP, le principe de sécurité juridique et le principe de confiance légitime. Toutefois, les trois critères fixés par cet article, à savoir le nombre de cas d’IAHP dans l’avifaune sauvage et leur répartition dans le temps et dans l’espace, le regroupement des cas notamment à l’intérieur du territoire national et dans les couloirs migratoires des oiseaux sauvages arrivant ou transitant en France et la distance du territoire national par rapport aux cas dans les pays voisins, sont suffisamment clairs, tout en laissant au ministre de l’agriculture une marge nécessaire pour apprécier au cas par cas chaque situation en fonction des données scientifiques disponibles. Dès lors, ce moyen ne peut qu’être écarté.

21. En second lieu, les requérants soutiennent que le ministre de l’agriculture et de l’alimentation a commis une erreur manifeste d’appréciation en qualifiant d’élevé le risque épizootique au 4 novembre 2021.

22. Dans son avis du 10 juillet 2017 relatif à l’ajustement des niveaux de risque d’infection par l’IAHP, quelle que soit la souche, des oiseaux détenus en captivité sur le territoire métropolitain à partir des oiseaux sauvages, l’ANSES a formulé à l’intention du Gouvernement des recommandations concernant le passage d’un niveau de risque  » modéré  » à un niveau de risque  » élevé « . L’ANSES recommande ce passage en cas de présence d’une dynamique d’infection aux virus IAHP dans la faune sauvage migratrice ou liée à la faune sauvage migratrice située dans un couloir actif de migration dans un pays limitrophe de la France et en cas de présence d’un ou plusieurs cas en France. En l’espèce, il ressort des pièces des dossiers que ces deux critères étaient remplis le 4 novembre 2021 puisque 130 cas ou foyers d’influenza aviaire avaient été détectés à cette date dans la faune sauvage ou dans des élevages en Europe, notamment au bord de la mer du Nord et de la mer Baltique, dont trois foyers dans des élevages allemands et six foyers en Italie dans la région de Vérone. De plus, trois foyers avaient été recensés dans des basse-cours situées dans les départements des Ardennes et de l’Aisne. Par suite, en relevant, par l’arrêté attaqué, le niveau de risque épizootique de  » modéré  » à  » élevé « , le ministre n’a ni méconnu les dispositions de l’arrêté du 16 mars 2016, ni commis d’erreur manifeste d’appréciation.

Sur la légalité de l’arrêté du 4 novembre 2021 portant extension de l’accord interprofessionnel conclu le 4 octobre 2021 dans le cadre du comité interprofessionnel des palmipèdes à foie gras (CIFOG) relatif à la sécurisation de la production vis-à-vis du risque sanitaire dans la filière des palmipèdes à foie gras :

23. En premier lieu, aux termes de l’article L. 632-3 du code rural et de la pêche maritime :  » Les accords conclus dans le cadre d’une organisation interprofessionnelle reconnue peuvent être étendus, pour une durée déterminée, en tout ou partie, par l’autorité administrative compétente dès lors qu’ils prévoient des actions communes ou visant un intérêt commun conformes à l’intérêt général et compatibles avec la législation de l’Union européenne « . Aux termes de l’article L. 632-4 du même code :  » L’extension de tels accords est subordonnée à l’adoption de leurs dispositions par les professions représentées dans l’organisation interprofessionnelle, par une décision unanime. Toutefois, les statuts ou le règlement intérieur peuvent prévoir une liste d’activités pour lesquelles la règle de l’unanimité ne s’applique qu’aux seules professions concernées par ces activités. A défaut, les accords ne concernant qu’une partie des professions représentées dans l’organisation interprofessionnelle sont adoptés à l’unanimité de ces seules professions, à condition qu’aucune autre profession ne s’y oppose « . S’il résulte de ces dispositions qu’un accord interprofessionnel, pour être étendu, doit avoir été adopté par une décision unanime des familles professionnelles représentées au sein de l’interprofession, il n’est, en revanche, pas nécessaire que la décision de chaque famille professionnelle ait été elle-même prise à l’unanimité des membres qui la composent.

24. Aux termes de l’article 2 des statuts du comité interprofessionnel des palmipèdes à foie gras (CIFOG), deux familles sont représentées au sein de cette interprofession, celle des producteurs et celle de la filière dite  » aval  » (abattage, découpage et transformation des produits). Il ressort des pièces des dossiers que le projet d’accord interprofessionnel conclu le 4 octobre 2021 a été approuvé à l’unanimité par le collège  » Abattage – Découpe – Transformation  » et à la majorité des organisations membres du collège  » Production « . Par suite, l’accord interprofessionnel qui, contrairement à ce qu’affirment les requérants, concerne les deux familles professionnelles représentées au sein de l’interprofession, a été adopté par une décision unanime de ces deux familles. Il pouvait dès lors être étendu par l’arrêté attaqué du ministre de l’agriculture et de l’alimentation, en application des articles L. 632-3 et L. 632-4 du code rural et de la pêche maritime.

25. En deuxième lieu, le moyen tiré de ce que l’accord interprofessionnel étendu par l’arrêté ministériel impose une obligation d’adaptation des mises en place aux capacités de mise à l’abri qui est manifestement injustifiée et disproportionnée, en méconnaissance de la liberté d’entreprendre et du droit de propriété, sera écarté pour les motifs indiqués aux points 5 à 8 ci-dessus. Il en va de même du moyen tiré d’une méconnaissance du principe de sécurité juridique, pour les raisons indiquées au point 17 ci-dessus, ainsi que, pour les raisons indiquées au point 20, du moyen tiré de ce que le ministre ne pouvait sans méconnaître ce même principe accepter d’étendre un accord qui se fonde sur des niveaux de risques qui n’ont pas été eux-mêmes clairement définis. Le moyen tiré de ce que l’accord étendu par l’arrêté contesté porte atteinte au principe d’égalité et à la libre concurrence entre les élevages industriels et les éleveurs fermiers de volailles en plein air n’est pas davantage fondé, dès lors que les stipulations de l’accord étendu instituent entre les différentes formes d’élevages une différence de traitement qui n’est pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation.

26. Enfin, si les requérants contestent l’accord interprofessionnel en ce qu’il définit la période à risque comme s’étendant du 15 novembre au 15 mars de chaque année, il ressort des pièces des dossiers que la dynamique épidémique au cours des précédents épisodes d’influenza aviaire, en France a perduré jusqu’au mois d’avril. De plus, l’ANSES, dans son avis précité du 26 mai 2021, estime que les mouvements d’oiseaux migrateurs, potentiellement porteurs des virus d’influenza aviaire, peuvent se poursuivre durant tout l’hivernage, d’octobre à février, en fonction des conditions météorologiques. Par suite, l’accord interprofessionnel étendu par l’arrêté ministériel, en retenant une période à risque jusqu’au 15 mars de chaque année, n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

27. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation des décisions qu’ils attaquent. Dès lors, les dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :
——————

Article 1er : Les requêtes de la Confédération paysanne, de la Fédération des syndicats agricoles MODEF des Landes, du Mouvement inter-régional des AMAP (MIRAMAP), de l’Association nationale pour une aviculture fermière indépendante et citoyenne (ANAFIC), de l’association Bio Consom’acteurs, de l’association Collectif sauve qui poule, de l’association Agir pour l’environnement et de la Fédération nationale d’agriculture biologique (FNAB) sont rejetées.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la Confédération paysanne, première requérante dénommée dans chacune des requêtes, et au ministre de l’agriculture et de l’alimentation.
Délibéré à l’issue de la séance du 16 mars 2022 où siégeaient : Mme Christine Maugüé, présidente adjointe de la section du contentieux, présidant ; M. Guillaume Goulard, M. Pierre Collin, présidents de chambre ; M. Stéphane Verclytte, M. Christian Fournier, M. Mathieu Herondart, M. Hervé Cassagnabère, Mme Françoise Tomé, conseillers d’Etat et M. Nicolas Jau, auditeur-rapporteur.

Rendu le 5 avril 2022.
La présidente :
Signé : Mme Christine Maugüé
Le rapporteur :
Signé : M. Nicolas Jau
La secrétaire :
Signé : Mme Elisabeth Ravanne

ECLI:FR:CECHR:2022:458476.20220405

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